国务院发展研究中心办公厅副处级秘书张亮:优化“双创”环保政策之我见

2016-12-07
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  在“双创”过程中优化环保政策的必要性

  中国经济发展已经进入新的发展阶段,传统动力衰减和新动力培育接续,推进大众创业、万众创新是培育和催生新动力的必然选择。2015年6月,国务院颁布了《关于大力推进大众创业万众创新若干措施的意见》(以下简称《意见》)。而随着中国资源环境约束日益强化,推进大众创业、万众创新战略必须优化环保政策。

   在看到环保政策约束的同时,也必须看到,严格的环保政策也为“双创”带来更多机遇。国家主席习近平明确指出,“绿色发展是生态文明建设的必然要求,代表了当今科技和产业变革方向,是最有前途的发展领域。”欧洲、美国、日本等国家和地区环保产业投资占GDP的比重一般介于2.5%-3.0%,与发达国家相比,中国环保行业具有较大的提升空间。因此,优化环保政策将成为推动“双创”的重要内容。一方面,“双创”主体应主动适应环保政策的变化。“双创”主体必须提前做好预判和评估环保政策变化对行业的影响,不能简单仿效过去一些中小企业靠“偷排乱放”等违法行为来维持企业生存,否则将面临较高的处罚成本。创业过程中必须积极适应,将环境保护投资列为重要的成本项目,或者在筛选投资行业时将清洁型行业作为投资重点。另一方面,对于环境保护政策而言,必须逐步优化,建立利于企业创新的政策机制,不能设置针对创新主体的限制门槛和歧视政策,建立健全环保政策实施的方式,注重调动市场主体参与大众创业、万众创业的积极性。

   环保政策促进“双创”所面临的问题

   1.企业绿色发展的意识有待进一步树立,主动适应环保政策和寻求政策给予的能力有待加强。从现实状况来看,当前中国的中小企业在环境保护方面做得仍然不够,对环境保护认识不够或者环境意识较为淡薄,违规排放现象普遍存在。企业在适应环保政策过程中,主要还是以政策规避为主,将环保政策当作成本或限制来考虑;而在主动适应环保政策方面做的不够,也就谈不上积极利用环保政策变化带来的机遇。

   2.现有环保政策中限制性、惩罚性政策较多,激励性政策较少。总体来看,中国目前的环保政策主要是以限制性、惩罚性政策为主,包括行业准入标准、对违法行为的惩罚等,多是行政限制手段,激励性政策较少。参与“双创”活动的主体,往往更加重视对于先进水平的追求,一般都会符合国家规定的基本环保标准,其中,许多成功案例对于环境保护具有较强的正向作用。这些企业更多关注对一些先进技术的激励或支持政策,从而在初创期获得较多的奖励,一定程度上解决了开始阶段资金不足的问题。

   3.市场化的制度尚未建立,影响了民间资本的参与。投入不足是目前制约环保行业发展的主要因素之一,目前很多投资主要来自各级政府财政资金,致使产业资金缺口巨大。据有关部门测算,单单落实“大气十条”和“水十条”每年投资就需约2万亿元,而各级财政只能提供10%-15%的资金,其余85%-90%的资金都需要引入社会资本。因此,积极开拓新的资金来源特别是民间资本,将成为中国发展环保产业的关键。民间资本参与不足的原因是多方面的,其中一个重要原因是市场化制度建设不足,特别是与环保相关的市场交易制度尚未完全建立,如碳排放权交易、水权交易制度等,使得民间资本缺乏盈利渠道。

   4.环保领域技术创新等支持政策有待进一步落实。2016年5月,中共中央、国务院印发的《国家创新驱动发展战略纲要》,将生态环保作为科技创新的重点领域之一,并指出要发展资源高效利用和生态环保技术。目前环保领域的技术创新政策较为零散,一些政策的操作性也有待增强,应进一步落实环保领域技术创新支持政策,制定更加切实可行的具体举措,提升环保技术创新能力。

   优化“双创”环保政策的建议

   1.建立奖励先进的政策机制以激励创新。环境保护具有较强的外部性,限制性政策必不可少,但在未来的政策制定中,激励性政策的制定也较为重要。特别是从激励创新的角度来看,参与“双创”活动的主体,相比于从事传统行业的企业而言,一般处于技术前沿。目前制定的一些基本环保准入标准并不会限制其进入,或者说对其产生的影响并不大。但是,通过制定一些奖励先进的政策机制,增强从事创新创业的积极性,既能产生更大的环境效益,也可以部分解决创新创业投入不足的问题。同时应该注意,必须严厉打击以虚假创新创业活动骗取财政补贴或奖励的行为。

   2.加快碳交易、水权交易、排污权交易等市场交易机制建设。建立市场交易机制是吸引民间资本进入的重要前提,也是民间资本实现市场化收益的重要平台,因此必须加快发展环保市场。目前碳排放权、排污权、水权交易制度都在加紧推进中,应在深入总结各地方试点经验的基础上,借鉴国际相关经验,加快出台相关配套措施,推进制度的落实。

   特别需要指出的是,加快交易市场建设的同时,在配额管理相对宽松或者还未实行强制交易的背景下,应该建立一些激励机制,避免陷入“有场无市”的不利局面。以碳交易为例,在缺乏强制性减排约束的前提下,企业没有总量减排指标,因而缺乏主动通过碳交易获得排放额度的动力,参与交易的积极性不高。建议实行碳信用累计制度,并将碳信用积分作为远期受益凭证、即期受益凭证、项目准入或优先进入的资格凭证、参评荣誉称号的优先权,从而提高企业进行碳交易的积极性。

   3.加快构建环保领域支持创新创业的政策体系。为了促进环保领域的创新创业,一是要强化“双创”的环保氛围,加强创新创业过程中的规范指导,加强环保标准比照,促进“双创”沿着绿色环保路线前进。二是加大对从事环保领域创新创业主体的优惠政策力度,帮助企业拓宽融资渠道,通过贴息贷款等多种方式加大资金扶持力度。三是尽可能为从事环保技术的创新创业活动,提供免费宣介平台。四是通过政府采购等多种方式,支持环保领域的创新创业活动。最后,要加大惩罚力度,为真正的环保型企业和从事环保行业的企业创造合理的成长空间。

   4.全面加强环境监管,为环保型企业发展创造良好环境。长期以来,环境监管较为滞后,处罚成本相对较低,使得真正的环保型企业的利益因不公平竞争受到损害。国务院办公厅印发的《关于加强环境监管执法的通知》明确要求,“坚决纠正执法不到位、整改不到位问题。坚持重典治乱,铁拳铁规治污,采取综合手段,始终保持严厉打击环境违法的高压态势。”未来应该严格落实通知要求,加大环境执法力度,建立相关追责制度,通过经济和法律手段,真正提高违法排放的成本,从而为真正环保型企业的发展创造更好的环境。

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