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我国水生态综合治理PPP模式现状、问题和对策

参阅报告 总第746期
李香云 庞靖鹏 郭姝姝
2021-06-21
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  一直以来,我国水生态综合治理缺乏稳定的资金支持、有效的投融资路径和管理模式。面对治水矛盾已经从人与水患水旱的需求与供给矛盾转变为人与水生态水环境的需求与供给矛盾的当下,建立一种长效的投资建设管理机制十分重要。自2013年国家推行PPP模式以来,一批水生态治理PPP项目落地实施。与传统模式相比,PPP模式在资金筹措和运营管理等方面有着明显的优势,有利于建立良好的水生态综合治理机制,增强水生态综合治理水平和政府投资效率,具有良好的发展前景。

  水生态综合治理PPP项目现状

  水生态综合治理跨界性强,涉及生态环境建设与保护、水利、市政基础、其他基础设施等多个行业领域,项目数量众多,本文仅对归口在水利领域中的生态综合治理PPP项目进行分析。

  (一)项目数量情况

  1. 入库数量下降趋势显著

  据不完全统计,截至2020年9月11日,全国PPP综合信息平台中共有133个水生态综合治理PPP项目,投资额达1318.2亿元,涉及水库及河道整治、流域综合整治、生态修复等细分领域。从上述项目的入库时间看(见图1),自2013年以来,水生态综合治理PPP项目不断增加,至2017年达到最高,数量为58个,占历年项目总数量的43.6%,2018年呈断崖式下降,至2020年仅有3个。

  

  2. 区域分布不均

  分省来看,这133个水生态综合治理项目分布在24个省市区(见图2),其中,河南省项目数量最多,达31个,约占项目数量的四分之一。

  

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  (二)进展阶段

  相较重大水利工程、农田水利、农村供水等水利领域,水生态综合治理领域采用PPP模式情况相对较好,主要表现在项目数量多、进展状况好。目前,进入执行阶段的项目有97个,占项目数量的72.9%,其中2017年前(含2017年)入库的项目有21个;处于准备阶段的项目有10个,占项目数量的7.5%,其中2017年前(含2017年)入库的项目仅有4个,意味着僵尸项目少。

  (三)主要特点

  1. 合作方式和合作期限多样

  主要有BOT、DBOT、BOO、ROT、DBFO、BOO、TOT以及组合模式等8种合作方式,以BOT为主,共有115个,占比86.5%,其次为DBOT和TOT模式,分别为8个和5个,其他模式各有1个。

  此外,项目合作期限差别较大(见图3),最短的为10年,最长的达33年,以15年和20年居多,占比46%。其中,合作期限30年以上的有10个,合作期限在20~24年的项目有44个,占项目数量的三分之一左右。

  

 

  2. 投融资规模和股权结构差别较大

  从项目投资额度来看,最多为54.63亿元,最少的为1.31亿元。项目投资规模在5.0~9.9亿元的项目有42个,超过10亿元的有43个,两者合计占到总数量的近三分之二,表明水生态综合治理单个项目的投资体量较大。从项目的社会资本方和政府方的股权占比来看,社会资本方股权占比最高为100%,最低为51%,大部分项目社会资本方股权占比为80%以上。

  3. 回报机制以政府付费为主且进展状况最好

  从项目回报机制来看,采用政府付费的项目最多,占项目数量的53.0%,其次为可行性缺口补助,项目数量占比45.5%,采用使用者付费的项目有2个。

  尽管水生态综合治理项目公益性较强,但项目的实施并不完全依赖政府付费,采用可行性缺口补助和使用者付费的项目数量占到近一半。然而,从不同回报机制项目的进展情况看,政府付费项目进展情况最好,进入执行阶段的项目数量最多;采用使用者付费的有一个进入执行阶段(见图4)。

  

 

  PPP项目案例分析

  (一)选取的案例

  在已进入实施阶段的97个项目中,依据项目特点、回报机制和分布区域等因素选择了3个案例(见表1),主要分析项目的合作模式、交易结构、回报机制的激励机制等内容。

  

 

  (二)伊河嵩县城区水生态综合治理PPP项目案例分析

  1. 合作模式

  项目采用建设—运营—移交(BOT)模式,合作期为20年(含建设期2年)。

  2. 投融资结构和股权结构

  项目总投资为3.58亿元,项目资本金比例20%,其余80%由项目公司申请银行贷款。项目公司的注册资本金为人民币7156.14万元,其中嵩县水利建设发展有限公司和中选联合体股权比例为2:8。

  3. 回报机制

  项目回报机制为“政府付费”,项目建成后水上游乐设施、户外广告设施等经营项目的经营管理权、开发权、收益权均归政府所有,项目公司可向实施机构申请设置经营性项目,经政府方许可后设置,由社会资本或项目公司按年度获得经营权许可。

  按照实施方案,政府付费部分按PPP政策规定进行测算,具体的付费定价按测算的下限值再下浮50%;同时也依据运营维护期间的通货膨胀情况(按嵩县统计局公布的每一调价周期前一年嵩县消费物价指数),设定了调价规则,即每3年调价一次。

  4. 激励机制

  项目绩效考核体系与建设、运营维护费支付挂钩,包括建设期、运营维护期和移交三个方面的绩效考核指标。就运营期而言,按照项目合同约定,项目在每一个运营年,政府方通过常规考核和临时考核的方式对项目公司服务绩效水平进行考核,并按照考核结果付费。项目公司在前两项考核全部达标的基础上,每年由县水利局组织或聘请第三方对项目设施使用者或相关利益方、沿河居民、企业进行公共调查,满意度需在90%以上。上述第1、2项考核指标全部达标,第3项激励考核满意度在90%以上的,可以给予项目公司不超过当年运营维护费5%的奖励。这是项目的特色之一。

  (三)铜鼓县河湖水系生态保护与综合治理PPP项目

  1. 合作模式

  铜鼓县项目采用设计—建设—运营—移交(DBOT)模式,合作期为20年,其中项目建设期不超过3年,各子项目运营期年限等于项目合作期限(20年)减去各子项目建设期,运营期从工程完工验收合格日后至合作期满日止。各个子项目可以分步建设、分步验收、分步运营、分步移交。

  2. 投融资结构和股权结构

  项目总投资为8.05亿元,项目资本金比例20%,即约1.61亿元,其余80%由项目公司申请银行贷款。项目公司注册资本为2000万元(项目资本金包括项目公司注册资本);政府方出资代表以货币形式出资200万元,占股10%;社会资本方以货币形式出资1800万元,占股90%。

  3. 回报机制

  项目包括9个子项目,其中8个非经营性项目,1个经营性项目,各子项目需采取适当的回报机制,政府和项目公司对于每个子项目进行独立核算、审计,政府根据每个子项目审计结果支付可用性付费和运维绩效服务费,对于可行性缺口补助项目,计算其使用者付费数额。项目运维绩效服务费原则上每年核算调整一次,经项目实施机构协调物价、发改、财政等有关部门审核后报批执行。自项目正式商业运营之日起,若材料成本、人工成本、居民消费价格指数三项成本变化导致运营维护成本变化幅度合计超过5%的,项目公司可申请调整项目运维绩效服务费付费标准。

  4. 激励机制

  项目设置运营维护期绩效考核指标,且运维服务的优劣决定运维绩效服务费的多寡,建设期内项目建设质量的优劣将直接影响社会资本在运营维护期的成本高低,以有效激励资本从项目全生命周期成本统筹考虑项目的建设及运营维护等。此外,项目将可用性付费和运维绩效服务费确定在一个合理区间内,并鼓励社会资本通过改善管理来控制项目全生命周期成本。

  (四)蒙自市水生态综合治理PPP项目

  1. 合作模式

  蒙自市项目采用BOT(建设—运营—移交)模式运作,合作期为23年(含建设期3年,运营期20年)。

  2. 投融资结构和股权结构项目总投资4.64亿元,其中,水库扩建工程总投资4.0亿元,“两河”水生态治理项目一期工程静态总投资0.62亿元。投融资模式为:蒙自市长桥海水库扩建工程与“两河”水生态治理项目一期工程两个项目打包运作,通过蒙自市长桥海水库扩建工程2.34亿元上级财政补助资金作为政府方项目资本金出资,除满足水库扩建工程投资外,撬动蒙自市“两河”水生态治理项目一期工程的社会资本投入自有资金及筹措银行贷款建设项目。政府方和社会资本方持股比例为49%:51%,项目投融资结构见表2。根据股权比例,政府方资本金出资5764.7万元,社会资本方股权出资6000万元,资本金占总投资25.36%,项目建设缺口资金部分即债务资金部分,占比74.64%,约3.46亿元,由项目公司通过债务融资等方式解决。

  

 

  3. 回报机制

  项目回报机制为“使用者付费”,即项目公司向使用者收取的灌溉和工业供水费用。项目设置基本水量,当项目出现亏损时,收益缺口部分计入亏损资金池,亏损资金池通过以后年度超额收益部分来弥补(按复利计息),直至亏损资金池全部得到弥补;通过亏损资金池弥补后仍不能正常运营的,启动调价机制或由政府方协调项目公司与当地用水户签订供水协议等其他方式弥补亏损;若仍不能运营的,经政府方同意可适当延长项目合作期。运营期内,非项目公司经营管理等可控原因,导致项目公司连续2年实际供水需求量不足基本水量的80%或供水成本变动幅度超过30%时,启动水价调整程序,调价幅度一般不超过20%。

  4. 激励机制

  项目的投融资结构中,以中央预算内资金及省级补助资金的方式降低社会资本准入门槛和融资难度的行政补贴机制;在回报机制设计时,建立亏损资金池及调节机制,平滑各年的盈利水平,降低社会资本运营风险;在项目的绩效考核体系中,将绩效考核得分通过绩效考核系数与建设运营保函相挂钩的激励机制,激励社会资本提高服务质量等。

  支持性政策不落地,激励效果和推进力度受限

  (一)完善流域水法规体系

  为推进PPP项目实施,国家及地方在相关文件中明确要给予财政、金融、收费、价格、土地等方面的扶持政策,但缺少细化、落地的专项政策。按照传统的项目法人建设模式,有的项目可以得到财政补贴和政策性贷款等优惠政策,而采用PPP模式后,除了合同约定的投资回报外,社会资本方难以享受与国有资本同等的优惠政策,还面临着征用土地等问题,协调政府有关部门的难度很大,削弱了社会资本参与的积极性,也不利于项目的推进。

  (二)缺少符合项目特点的专用合同模板

  目前,水生态综合治理项目大多采用财政部的通用版本,难以反映项目的特点,如水生态环境保护项目特征指标、运营维护的结果导向不明等问题较为普遍。一方面,受相关操作人员认识所限,PPP项目合同制定时考虑的不够周详,合作边界模糊;另一方面,由于综合治理项目较为复杂,涉及专业技术问题较多,各单项工程相互关联程度高,合同制定就较为困难,容易出现合同内容不够全面等问题,一旦产生争议,则缺乏合理依据,增加谈判和交易成本,进而影响项目执行。

  (三)绩效考核评价体系不完善

  生态综合治理PPP模式中,政府所承担的支付义务在PPP项目中以“可用性付费”为主,“绩效付费”是“可用性付费”的补充。从我们的跟踪情况看,有的项目合同文本中未设置绩效考核相关内容,难以对社会资本形成约束;有的项目实施方案并没有将绩效考核作为激励的手段而是当作目的,直接按绩效考核得分将年度补贴金额按一定比例扣除,或作为绩效系数扣除补贴金额,只有惩罚性质的扣款,没有奖励性质的激励措施,这种考核结果的运用方式对激励社会资本持续参与动力有限。

  (四)项目回报机制还不完善,影响PPP模式发展就现状情况来看,水生态综合治理PPP项目收益主要方式为政府购买和可行性缺口补助,使用者付费只占极少一部分。项目收益依赖财政支出,然而一旦地方政府财政压力增大,就可能出现支付不及时等违约情况,企业经营面临困境。特别是在水生态综合治理PPP项目采购阶段,政府方要求社会资本提供高质量的水生态公共产品和服务的同时,又以收益率下浮程度作为标底,进一步压缩了企业的利润空间。

  有关对策建议

  (一)出台社会资本参与水生态综合治理项目建设运营办法和专用合同

  考虑到水生态综合治理项目自身特点和发展趋势,建议出台社会资本参与水生态综合治理建设实施办法和专用合同,对水生态综合治理PPP项目适用范围、主要模式、核心内容的要求等方面作出更为详细的规定,明确社会资本选择要求;围绕公共产品或服务的交付效率和质量、风险管控、社会及经济效益等PPP模式的重要内核,明确工程建设标准、合作模式与融资结构设计、价格机制、运营标准和绩效考核等要求;规范实施方案审查办法,为PPP项目提供实质性的操作指引。

  (二)出台水生态综合治理PPP模式绩效考核办法建议结合当前实行的政府和社会资本合作(PPP)项目绩效管理操作指引有关要求,建立针对水生态综合治理PPP项目类型和特点的一套绩效考核指标体系,制定PPP项目绩效考核办法,将其作为付费(扣减和奖励)和保证金管理、运营改进、完善监管机制和风险分担机制调整的重要依据,既可规避保底回购、保底承诺、名股实债、购买服务等问题,也有利于加强政府付费项目的规范化和科学化管理。(三)建立和完善项目激励机制

  一是政策性的激励。主要包括财税优惠、财政补贴等,如在蒙自市案例以“中央预算内资金”及“省级补助资金”以资本公积的方式注入项目,降低了社会资本融资难度,也降低了项目资金使用成本。

  二是运营期的激励。PPP模式具有长期关系型契约的特征,在长达10年至30年的生命周期中,合作双方存在博弈行为,更要注重运营期的激励,设置合理的激励措施,可以鼓励社会资本在提供优质的水生态公共产品的同时,通过改善管理、技术创新等方式来获得更高的合法收益。三是收益分配的激励。项目公司需同时承担项目的建设及运营维护等,政府方通过设置绩效考核指标,将项目公司收益与项目绩效考核结果挂钩,强化项目产出绩效对社会资本收益的激励约束效果。如在铜伊县嵩河案例中,采取实行惩罚与补贴相结合的措施实现政府和社会资本方的激励相容。(四)灵活运用水生态综合治理PPP模式

  项目能否采用PPP模式是有一定限制条件的,在项目识别阶段要通过物有所值评价和财政承受能力论证,在准备阶段要编制实施方案,在采购阶段还要受到财政承受能力10%红线等政策制约,并存在流标的可能性,项目落地周期相对较长;加之我国幅员辽阔,不同地区之间财政状况、政府治理能力、基础设施领域市场化程度等方面存在较大差异,并不是所有水生态综合治理项目都适宜采用PPP模式。在实际应用中,还要根据项目特点,灵活构建符合项目特点的模式。唯有如此,才能发挥PPP模式缓解财政压力、提高投资效率、提升服务水平等优势。

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